Das humanitäre Völkerrecht garantiert in Kriegen ein Minimum an Menschlichkeit. Was kann die Schweiz - als Depositarstaat der Genfer Konventionen - heute tun, um es durchzusetzen? Nun, wo die Grenzen zwischen Zivilisten und Kampfteilnehmern zusehends verwischen? Wo Maschinen bald Menschen eigenständig töten könnten? Der Bundesrat legt unter Aussenminister Ignazio Cassis (FDP) erstmals einen Bericht dazu vor, wie das humanitäre Völkerrecht in der Schweiz umgesetzt wird.
Im Interview erklärt Cassis, warum ein solcher Bericht kein Papiertiger ist und wie er damit Druck auf andere Staaten machen will.
Nach der verheerenden Explosion in Beirut steht der Libanon – der ganze Nahe Osten – auch politisch vor einer neuen Zerreissprobe. Besorgt Sie das?
Ignazio Cassis: Ja, die politische Lage im Libanon war schon vorher angespannt. Durch die Explosion ist die Lage noch schwieriger. Ich habe meinen Leuten sofort gesagt: «Los, gehen! Kümmert euch um die Bevölkerung in Beirut und um die beschädigte Schweizer Botschaft, damit wir vor Ort wieder voll leistungsfähig sind.» Bis jetzt haben wir vier Millionen Franken Soforthilfe gesprochen, es wird aber noch mehr dazukommen.
Korruption ist ein grosses Problem im Libanon. Können Sie ausschliessen, dass das Geld versandet?
Natürlich haben wir diese Sorge. Bei jeder Katastrophe gibt es Schakale, die sich die Hilfsgelder unter den Nagel reissen wollen. Wir sind uns aber gewohnt, in korrupten Ländern zu arbeiten, und haben entsprechende Kontrollmechanismen. Die Verteilung der Schweizer Gelder wird eng überwacht und wir schauen, dass diese direkt der notleidenden Bevölkerung zugutekommen.
Andere Regierungen drängen auf Neuwahlen und Reformen. Schliessen Sie sich diesen Forderungen an?
Ich finde, das ist zu früh, zuerst müssen wir der Bevölkerung helfen. Humanitäre Hilfe ist Hilfe für die Menschen, nicht für den Staat.
Sie sind nicht als Freund von Berichten bekannt. Nun haben Sie einen zur Umsetzung des humanitären Völkerrechtes in der Schweiz erstellen lassen. Weshalb?
Ich löse damit ein Versprechen ein! An der 33. Rotkreuz- und Rothalbmondkonferenz ermutigte ich die Staaten, freiwillige Berichte zur Einhaltung des humanitären Völkerrechtes zu machen. Früher hatte die Schweiz mit dem IKRK versucht, ein Forum zu schaffen, um die Länder zur besseren Einhaltung zu bewegen. Dieses Vorhaben scheiterte aber.
Die Schweiz hatte zusammen mit dem IKRK vier Jahre auf dieses Ziel hingearbeitet.
Die Opposition war zu gross: Viele Länder wollten nicht, andere klagten über mangelnde Ressourcen. Deshalb haben wir entschieden, die freiwillige Berichterstattung voranzutreiben. Die Schweiz geht nun als gutes Beispiel voran. Damit das Signal rüberkommt, habe ich den Bericht dem Bundesrat vorgelegt. Sonst würde es ein technischer Bericht bleiben. Mir ist es ein Anliegen, dass es ein politischer Bericht wird, der in der internationalen Gemeinschaft beachtet wird.
Beim humanitären Völkerrecht geht es um den Schutz von Zivilisten in Kriegen. Die Schweiz ist ein friedliches Land. Macht so ein Bericht Sinn?
Wir haben eine interdepartementale Gruppe in der Verwaltung zum humanitären Völkerrecht, und diese hat dank des Berichts neue Erkenntnisse gewonnen. Wenn wir schwarz auf weiss etwas schreiben, dann machen wir Ordnung im Kopf und in den Absichten. Wir hoffen, dass wir damit andere Länder inspirieren.
Werden andere Länder folgen?
Davon bin ich überzeugt. Zu Beginn wohl andere europäische Staaten, vielleicht die skandinavischen Länder. Später könnten es ihnen weitere gleichtun.
Länder, die sich gerne mal um die Menschenrechte foutieren, werden dies kaum tun. Bleiben solche Berichte also Papiertiger?
Solche Berichte sind keine Papiertiger. Man rettet mit ihnen zwar nicht die Welt. Aber sie leisten einen wichtigen Beitrag, um andere Länder dazu anzuregen, bei ihnen die Umsetzung des humanitären Völkerrechts zu überprüfen.
Ist die Schweiz eine Musterschülerin?
Die Schweiz ist nicht schlecht dran. Aber wir haben Dinge entdeckt, die wir besser machen können.
Konkret: Welche Erkenntnisse hat der Bericht gebracht?
Ich und meine Leute sind begeistert, weil wir zum ersten Mal eine Gesamtübersicht haben. Nun wissen wir, was gemacht wird, wo es Hürden gibt, was wir noch lernen können. Ich bin sicher, auch für die anderen Bundesräte wird es ein Novum sein, da endlich einen verständlichen Überblick zu haben.
Die Kriege heute sind anders als die vor sieben Jahrzehnten. Es gibt extremistische Gruppierungen, parastaatliche Akteure, keine klassischen Schützengräben mehr: Wie muss sich das humanitäre Völkerrecht anpassen?
Einerseits beschäftigt uns die Grenze zwischen Zivilisten und Kämpfern, die immer schwammiger wird. Andererseits müssen wir die autonomen Waffen regulieren, also Roboter, die als Soldaten eingesetzt werden. Hier geht es um die grossen Fragen des Umgangs mit der künstlichen Intelligenz im Völkerrecht. Wir arbeiten in den entscheidenden Gremien an der Klärung des Völkerrechts in Bezug auf die Digitalisierung.
Gibt es in der Weltgemeinschaft überhaupt ein Interesse, die autonomen Waffen zu regulieren?
Wie überall in der Welt stelle ich eine Bereitschaft der kleinen, wenig mächtigen Staaten fest, neue Regeln festzulegen. Sie wollen möglichst viele Rechtsnormen, um sich zu schützen. Die grösseren Staaten mit starken Armeen sind auf diese Regeln weniger angewiesen. Das gilt in der UNO, beim humanitären Völkerrecht, überall. Das Recht der Mächtigen ist heute stärker als vor 20 Jahren. Die Welt ist labiler geworden, weil die grossen Staaten ihre Machtansprüche durchsetzen.
Aktuell zeigt sich das sehr stark, gerade in Syrien: Die USA und die EU haben das Feld Russland und den Mittelmächten Iran und Türkei überlassen. Wo sehen Sie die Rolle der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen?
Hier ist die Antwort (zeigt den Bericht). Das ist unsere Rolle. Das Thema aktuell zu machen, es auf das politische Parkett zu bringen und uns dafür einzusetzen, dass wir zu Hause dieses Recht umsetzen. Darüber hinaus können wir gute Dienste anbieten; es ist kein Zufall, dass die Syrien-Friedensgespräche in Genf stattfinden. Schliesslich haben wir die humanitäre Hilfe. Wir haben in Syrien bisher mit rund einer halben Milliarde Franken geholfen.
Bei vielen Themen führt Ihr Bericht einfach die Rechtslage auf. Auffallend ist das bei der Ausfuhr von Kriegsmaterial, da gab es zuletzt grosse Kontroversen. Inzwischen liegt die Volksinitiative «Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer» vor. Warum geht der Bericht nicht darauf ein?
Das hat nichts miteinander zu tun, was auf den ersten Blick vielleicht erstaunen mag. Aber dass der Bundesrat vor zwei Jahren eine kleine Lockerung für Exporte von nicht verbotenem Kriegsmaterial beschlossen hat – sie wurde ja dann wieder fallengelassen –, betrifft nicht das humanitäre Völkerrecht und dessen Umsetzung im Kriegsmaterialgesetz. Es ist grundsätzlich erlaubt, Kriegsmaterial zu exportieren, sofern dies nicht dem Völkerrecht widerspricht.
So ist das in der Theorie. Das humanitäre Völkerrecht zu stärken und gleichzeitig die Regeln für die Waffenexporte zu lockern, ist widersprüchlich.
Was stimmt: Jeder Staat befindet sich da in einem Konflikt. Auf der einen Seite müssen wir gemäss Verfassung die Sicherheit des Landes wahren, dafür braucht es eine Armee und ergo eine Rüstungsindustrie. Auf der anderen Seite wünschen wir uns nur Kriegsmaterialexporte, die sich mit unseren internationalen Verpflichtungen und der Neutralität vertragen. Da muss man die Balance finden. Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative ab. Er teilt aber deren Kernanliegen und legt deshalb zwei indirekte Gegenvorschläge vor.
Wobei mit dem einen Vorschlag die heutige Bewilligungspraxis faktisch beibehalten würde. Das ist kein Fortschritt.
Die beiden Vorschläge sind die des Bundesrats.
Im Geiste des humanitären Völkerrechts steht auch das Uno-Abkommen über ein Atomwaffenverbot. Der Bundesrat wollte dieses 2018 vorerst nicht unterzeichnen, erst Ende 2020 wird er eine Auslegeordnung vorlegen. Warum spielen Sie auf Zeit?
Die atomare Abrüstung ist so klar wie das Amen in der Kirche. Dieses Ziel wird von praktisch niemandem in Frage gestellt auch von uns nicht – das ist das eine. Das andere sind die Mittel, wie wir dieses Ziel erreichen wollen. Beim Atomwaffenverbotsvertrag sind zu viele Fragen offen: Bringt er die nukleare Abrüstung wirklich voran? Davon war der Bundesrat vorerst nicht überzeugt. Nur weil der Vertrag einen schönen Titel hat, bringt er uns nicht einfach ans Ziel. Deshalb hat der Bundesrat einen Zusatzbericht in Auftrag gegeben, um genau diese offenen Fragen zu klären.
Gerade humanitäre, völkerrechtliche Überlegungen sprächen aber für einen Beitritt, monieren Kritiker. In der Öffentlichkeit dominiert vor allem dieses Argument.
Ich vertraue darauf, dass die Medien die Lage differenziert und ausführlich darstellen. Ansonsten gilt: In unserer Demokratie herrscht Meinungsvielfalt. Nicht alles, was geschrieben und gesagt wird, entspricht der Wahrheit... Und nicht alles gefällt allen. Das ist ganz normal und gut so!
Themenwechsel: Sie haben das Verhältnis der Schweiz zu China öffentlich auf den Prüfstand gestellt. Das Land sei vom Weg der Öffnung abgekommen, sagten Sie etwa. Wirtschaftsvertreter sind irritiert über derart offene Kritik.
Diese Aussagen waren weder neu, noch bedeuteten sie eine Kehrtwende. Sie brachten bloss auf den Punkt, was wir schon mehrfach gesagt haben, wie etwa: Dass uns die gewalttätigen Auseinandersetzungen in Hongkong und die Situation der Uiguren Sorgen bereiten. An unserer Grundhaltung gegenüber China hat sich nichts geändert. Bis Ende Jahr wird der Bundesrat seine neue Chinastrategie vorlegen. Darin werden wir etwas nuancierter Stellung nehmen zu einem Land, das in den vergangenen Jahrzehnten vieles geleistet hat – gerade in der Armutsbekämpfung – und das ein wichtiger Partner ist. Aber wir dürfen bei Verletzungen von Menschenrechten und demokratischen Prozessen nicht die Augen verschliessen.
Aus Peking kam nach Ihrem Interview im «Sonntagsblick» eine scharfe Stellungnahme.
So habe ich das nicht wahrgenommen. Die Stellungnahme eines Sprechers des chinesischen Aussenministeriums war relativ sanft (Anm. d. Red.: «Solche Bemerkungen sind unbegründet und nicht konstruktiv», sagte der Sprecher). Sie war zu erwarten und liegt in der Natur der Sache, wenn man unangenehme Dinge anspricht. Im Gespräch mit meinem chinesischen Amtskollegen kamen solche auch schon zur Sprache oft noch deutlicher. Unter vier Augen muss diese Offenheit drin liegen.
Erst 2019 unterschrieb die Schweiz mit China eine Absichtserklärung zur «Neuen Seidenstrasse». Jetzt zitieren Sie Brecht – «erst das Fressen, dann die Moral» – und kritisierten die vorherrschende Haltung des Westens. So klar hat das noch kein Bundesrat gesagt.
Es gibt Schöneres und weniger Schönes in der Beziehung zweier Staaten. Wir pflegen gute wirtschaftliche Beziehungen mit China und reden parallel über Menschenrechte, so, wie es sein muss.
Noch zur Europapolitik. Nächsten Monat kommt die Begrenzungsinitiative der SVP an die Urne. Die Blicke richten sich auch in ihren Heimatkanton Tessin. Er war stets gegen den bilateralen Weg mit der EU. Werden Sie nun die Tessiner überzeugen, die Initiative abzulehnen?
Ist es die Aufgabe von Ueli Maurer, die Zürcher zu überzeugen? Und von Karin Keller-Sutter die St. Galler? Die Initiative betrifft die Schweiz und als Mitglied des Bundesrates vertrete ich die Position der Regierung im ganzen Land.
Nun, das Tessin steht als Grenzkanton und Kanton der italienischsprachigen Gemeinschaft besonders im Fokus.
Das Tessin hat schon fünf Regierungsräte und ist damit gut bedient (lacht). Im Ernst: Dass sich das Tessin bei allen EU-Abstimmungen für eine Position der Abgrenzung entschieden hat, ist historisch zu erklären. Es ist ein kleines Territorium, eng eingebettet in einen 10-Millionen-Ballungsraum in Italien, dessen wirtschaftliche Situation schwieriger ist als die seinige. Das schafft Druck auf dem Arbeitsmarkt. Doch als Freisinniger vertrat ich stets den Weg der begleiteten, vernünftigen Öffnung. Für unser exportorientiertes Land ist der bilaterale Weg mit der EU unverzichtbar. Die Begrenzungsinitiative mit der Guillotineklausel würde dessen Ende bedeuten, ganz einfach. Voilà.
Die SVP-Initiative dürfte scheitern. Und dann? Würden Sie gleich in Brüssel anrufen und Lösungsvorschläge für das Rahmenabkommen präsentieren?
Dann – und erst dann – werden wir unsere Vorschläge für die offenen Punkte der EU-Kommission vorstellen: für den Lohnschutz, die Unionsbürgerrichtlinie und die staatlichen Beihilfen. Der Ball liegt bei uns. Der Bundesrat sagt klar und unmissverständlich: Finden wir für diese drei Punkte keine Lösung, können wir das Abkommen nicht unterzeichnen.
Aber die Schweiz hat eine wichtige Vorreiterrolle in dem Bereich inne. Das Aussenministerium sollte aktiver auf andere Kleinstaaten zugehen und multilaterale Abkommen vorantreiben.
Nicht nur im Bereich der Menschenrechte, sondern auch in Bereichen wie Armutsbekämpfung, Entwicklungshilfe, Wirtschaft usw. Somit würde Chinas Belt and Road Initiative und die analogen Programme der USA weniger attraktiv - und langfristig die Welt friedlicher.
Hier ist ein besonnener, klar denkender Bundesrat, der sich nicht sofort auf die Palme bringen lässt. Er erklärt sein aktuelles Handeln mit der längerfristigen Strategie. Er tut was mit seiner Macht möglich ist, um die Welt etwas zu verbessern.
Wie viel diese Aktion nun genau bringt, kann man diskutieren (dazu dient ein solches Interview und wir sind ja in einer Demokratie).
Auch an Lob an die Journalisten für die anspruchsvollen Fragen.
Was für ein Kontrast zu Staatsmännern (ja Männer!) und Journalisten anderer Nationen.