Schweiz
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Security Council Meeting: The situation in Burundi

Report of the Secretary-General on the United Nations Office in Burundi (S/2013/36).

Paul Seger informiert den Sicherheitsrat über die Lage im afrikanischen Staat Burundi. Bild: UN Photo/Rick Bajornas

Interview mit UNO-Botschafter Paul Seger

«Es ist logisch und konsequent, dass die Schweiz irgendwann im Sicherheitsrat einsitzen will»

Paul Seger vertritt die Schweiz als Botschafter bei den Vereinten Nationen in New York. Im Interview spricht er über das weltpolitisch schwierige Jahr 2014 und die Rolle der Schweiz in der Weltorganisation.



Ein turbulentes Jahr geht zu Ende. Viele Menschen fürchten sich vor dem Islamischen Staat, Ebola, dem Konflikt in der Ukraine. Spüren Sie das auch in der UNO? 
Paul Seger:
 Generalsekretär Ban Ki Moon hat dieses Jahr als eines der intensivsten in Bezug auf die Probleme und Krisen bezeichnet. Die UNO ist aber seit jeher mit Konflikten, Krisen und Kriegen konfrontiert. Die Welt hat sich nicht radikal verändert. Wir haben in Syrien einen Dauerkonflikt seit 2011, wir hatten neue Gewalt in Gaza, aber die Probleme im Nahen Osten verfolgen uns seit 60 Jahren. Es gab auch positive Entwicklungen, etwa in Afrika. In der Zentralafrikanischen Republik und in Mali ist es ruhiger geworden. Es gibt Krisen, die teilweise eruptionsartig ausbrechen, etwa das Aufkommen des IS.

Beschäftigt einer dieser Krisenherde Sie persönlich besonders stark?
Der Nahe und Mittlere Osten bereitet derzeit allen am meisten Kopfzerbrechen, auch der Schweiz. Das betrifft nicht nur Syrien, sondern auch die Situation im besetzten palästinensischen Gebiet, einschliesslich Gaza. Und nun erleben wir das Aufkommen des IS und die Auswirkungen auf den irakischen Raum und bis in die Türkei.

Der Mann mit der Fliege

Seit Juni 2010 ist der 54-jährige Basler Paul Seger Botschafter der Schweiz bei den Vereinten Nationen in New York. Mit Vertretern anderer Staaten macht er sich für Reformen innerhalb der UNO stark. Ausserdem amtiert er als Präsident der Kommission zur Überwachung des Friedensprozesses im afrikanischen Kleinstaat Burundi, in dem jahrelang Bürgerkrieg herrschte. Mitte 2015 wird SP-Mitglied Seger turnusgemäss abgelöst und auf den neu geschaffenen Botschafterposten für Myanmar, Laos und Kambodscha in der myanmarischen Metropole Yangon wechseln.

Kenner der Region gehen davon aus, dass die Entwicklungen und Umbrüche uns noch jahrelang beschäftigen werden. 
Prognosen sind immer schwierig, vor allem wenn sie die Zukunft betreffen... Das gilt besonders für den Nahen Osten. In Syrien aber ist die Lage bei allem Leid und aller Dramatik fast stabiler als vor ein oder zwei Jahren. Damals sprach man vom unmittelbaren Zerfall des Landes und vom Sturz des Assad-Regimes. Heute redet praktisch niemand mehr von Letzterem.

Am Syrien-Konflikt erkennt man die Grenzen der Vereinten Nationen. Russland und China haben fast jede Resolution im Sicherheitsrat mit dem Veto verhindert. 
Das trifft leider zu. Eine politische Lösung für Syrien ist momentan extrem schwierig. Nach Kofi Annan und Lakhdar Brahimi haben wir mit Staffan de Mistura bereits den dritten UNO-Vermittler. Derzeit versucht man, die Lage mit kleinen Schritten weiter zu stabilisieren und hoffentlich einer Lösung zuzuführen. Die Voraussetzungen sind eigentlich vorhanden, alle Konfliktparteien haben sich zu einem friedlichen Übergang zu einer demokratisch gewählten und legitimierten Regierung bekannt. Das Problem scheint darin zu liegen, dass die syrische Regierung erst die militärische Lage bereinigen und danach die politischen Aspekte angehen will und die Opposition gleichzeitig erklärt, ohne politische Lösung werde es weiterhin Gewalt geben. Es ist die alte Frage nach dem Huhn und dem Ei.

«Die UNO ist so stark oder schwach, wie die Staaten sie haben wollen. Wenn wir bereit sind, Souveränität und Kompetenzen an die UNO abzutreten, haben wir eine starke Organisation.»

Die Blockade im Sicherheitsrat ist aber eine Tatsache. 
Das betrifft die politische Lage. Im humanitären Bereich hingegen gab es durchaus Fortschritte. Auch die weitgehende Zerstörung der chemischen Waffen der syrischen Armee war ein Erfolg. Und gegen die Vermittlungsfunktion der UNO hat sich niemand ausgesprochen. Es gibt unter den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats einen Grundkonsens, dass man bei allen Differenzen über die Ausgestaltung einer politischen Lösung an einer solchen arbeiten muss.

In solchen Fällen hört man immer wieder den Vorwurf, die UNO tue nichts und sei deshalb auch für nichts zu gebrauchen. 
Dieser Vorwurf kommt sehr schnell, ist aber nicht berechtigt. In Syrien hat man bei der humanitären Hilfe wichtige Durchbrüche erzielt. Erstmals in seiner Geschichte hat der Sicherheitsrat beschlossen, dass Hilfslieferungen über die Grenze eines Landes auch ohne Zustimmung der betreffenden Regierung erlaubt werden. Die UNO und der Sicherheitsrat sind keine Weltregierung, sondern das Spiegelbild der politischen Grosswetterlage. Wenn sich die USA, China und Russland einig sind, ist sich der Sicherheitsrat einig. Sonst kann er nicht agieren. Die UNO ist so stark oder schwach, wie die Staaten sie haben wollen. Wenn wir bereit sind, Souveränität und Kompetenzen an die UNO abzutreten, haben wir eine starke Organisation.

Die Zusammensetzung des Sicherheitsrats basiert auf der Weltordnung nach dem Zweiten Weltkrieg und ist nicht mehr zeitgemäss. Wie sehen Sie die Chancen für eine Reform? 
Die Stimmen werden lauter, die eine Änderung fordern. Staaten, die politisch und wirtschaftlich wichtiger wurden, möchten im Sicherheitsrat vertreten sein, damit er die heutige Welt wiedergibt. Ich denke da an Brasilien, Indien oder Südafrika. Diese Diskussion läuft bereits seit 20 Jahren, und über die Diagnose sind sich alle einig: Der Sicherheitsrat muss repräsentativer werden. Bei der Therapie aber beginnt die Uneinigkeit: Soll der Rat nur um nicht-ständige Mitglieder erweitert werden oder auch um ständige, die dann das Vetorecht haben werden?

Die heutigen Vetomächte wollen ihre Macht nicht teilen. 
Ohne Zustimmung der fünf Vetomächte wird es keine Änderung der UNO-Charta geben. Man muss deshalb eine Lösung finden, die sie unterstützen können.

Amb. Paul Seger, new Permanent Representative of  Switzerland to the United Nations, presents his credentials to Secretary-General Ban Ki-moon.

Paul Seger überreicht Generalsekretär Ban Ki Moon am 4. Juni 2010 sein Beglaubigungsschreiben. Bild: UN Photo/Eskinder Debebe

Sie haben es erwähnt, darüber wird seit 20 Jahren geredet. 
Deshalb konzentriert sich die Schweiz auf die Reform der Arbeitsmethoden im Sicherheitsrat. Selbst wenn man ihn um fünf oder zehn Mitglieder erweitert, wird die grosse Mehrheit der UNO-Mitglieder nicht dazugehören. Laut UNO-Charta handelt er aber im Namen und Auftrag aller Mitgliedsländer. Wir finden es darum nur legitim und logisch, dass er sie vermehrt einbezieht. Aus Sicht der Schweiz muss er offener, inklusiver, transparenter und damit auch ein wenig demokratischer werden.

Eine Kandidatur der Schweiz für den Sicherheitsrat steht im Raum. Wie stehen Sie dazu?
Die Schweiz kandidiert für einen nicht-ständigen Sitz in der Periode 2023/24. Es ist logisch und konsequent, dass ein UNO-Mitgliedsstaat irgendwann im Sicherheitsrat einsitzen will.

«Wir haben selber ein Interesse daran, dass die Weltgemeinschaft kleinen Ländern zu Hilfe kommt, die angegriffen werden.»

Die Verfechter einer strikten Neutralität sehen bei dieser Perspektive rot.
Sachlich betrachtet ist die Neutralität für eine Mitgliedschaft im Sicherheitsrat kein Problem. Während den beiden Weltkriegen oder im Kalten Krieg konnte sich die Schweiz neutral verhalten. Der Auftrag der UNO aber ist, die Kriege der Vergangenheit mit einem System der kollektiven Sicherheit zu überwinden. Und der Sicherheitsrat handelt wie erwähnt im Namen aller 193 Mitglieder mit dem Auftrag, den internationalen Frieden und Sicherheit zu sichern. Wenn er Zwangsmassnahmen beschliesst, inklusive militärische, handelt er darum nicht als Kriegspartei, sondern als eine Art Polizist, der Recht und Ordnung wiederherstellen soll. Daher wird in solchen Fällen das Konzept der Neutralität überhaupt nicht tangiert.

Gibt es dafür ein konkretes Beispiel? 
Die Invasion Kuwaits durch den irakischen Diktator Saddam Hussein im Jahr 1990. Dabei wurde internationales Recht flagrant gebrochen. Weil Saddam Hussein nicht nachgeben wollte, hat der Sicherheitsrat als Ultima Ratio militärische Zwangsmassnahmen beschlossen. Die Schweiz kann in solchen Fällen nicht einfach abseits stehen. Wir haben selber ein Interesse daran, dass die Weltgemeinschaft kleinen Ländern zu Hilfe kommt, die angegriffen werden. Es gibt da also wie erwähnt keinen Widerspruch zur Neutralität.

Heute haben wir aber wieder einen solchen Fall, die Annektierung der Krim durch Russland. Die UNO kann nichts unternehmen, weil Russland das Veto im Sicherheitsrat besitzt. 
Wenn der Sicherheitsrat handlungsfähig ist, trägt die Schweiz als UNO-Mitglied heute schon die Entscheidungen mit. Wir sind durch die UNO-Charta dazu verpflichtet, Sanktionen umzusetzen. Wenn der Rat durch ein Veto blockiert ist, haben wir einen klassischen zwischenstaatlichen Konflikt. In diesem Fall ist das Neutralitätsrecht anwendbar. Ich verweise wieder auf den Irak: 2003 hat der Sicherheitsrat die militärische Aktion der US-geführten Koalition nicht bewilligt. Damals hat sich die Schweiz für neutral erklärt und ihren Luftraum für Überflüge nicht zur Verfügung gestellt.

«Bei allen Schwächen und Mängeln, die man durchaus kritisieren kann: Wenn es die UNO nicht gäbe, müsste man sie erfinden.»

Die Schweiz ist seit zwölf Jahren Mitglied der UNO. Hat sich der Beitritt gelohnt? 
Eindeutig. Als neutrales Land, das keinem politischen oder wirtschaftlichen Pakt angehört, können wir in der UNO eine konstruktive und solidarische Rolle spielen. Es geht dabei auch um Eigeninteressen. Kaum ein Land ist international so vernetzt wie die Schweiz, wir verdienen jeden zweiten Franken mit dem Ausland. Unsere Exportindustrie ist auf ein Umfeld angewiesen, in dem Ordnung, Recht und Sicherheit herrschen. Und wer setzt sich dafür ein? Die UNO.

Was die Schweiz für 2013 immerhin rund 125 Millionen Franken kostete. 
Das entspricht 18 Franken pro Kopf, dem Gegenwert eines Kinoeintritts. Das Bruttoinlandprodukt pro Kopf beträgt rund 70'000 Franken, wovon etwa die Hälfte im Ausland erwirtschaftet wird. Die 18 Franken Mitgliederbeitrag für die UNO sind im Vergleich gut investiertes Geld.

Derzeit gibt es in der Schweiz aber eine Tendenz zur Abschottung. 
Man kann nicht eine rein wirtschaftliche Optik einnehmen und ausblenden, was um uns herum geschieht. Beispiel Libyen: Nach Beginn des Aufstands gegen Muammar Gaddafi im Frühjahr 2011 ist der Ölpreis um 30 Prozent nach oben geschnellt. Das hat man auch in der Schweiz im Portemonnaie zu spüren bekommen. Durch das Eingreifen des Sicherheitsrats hat sich die Lage zumindest vorübergehend stabilisiert, der Ölpreis sank. Sicherheit und Wohlstand gehen Hand in Hand, weshalb wir ein eigenes Interesse daran haben, durch die Mitgliedschaft im Sicherheitsrat einen Beitrag zu leisten für eine Welt, in der Stabilität, Frieden und Ordnung herrschen.

Sie halten also nichts von der Idee, die Schweiz müsse sich nur möglichst klein machen, dann geschehe ihr auch nichts? 
Wir sind ein Kleinstaat von der Grösse und Bevölkerungszahl her, gehören aber zu den führenden Ländern in Sachen Wirtschaft und Finanzkraft. In einer globalisierten Welt sind wir auf ein politisch stabiles Umfeld angewiesen. Je besser es der Welt geht, desto besser geht es der Schweiz. Das einzige Forum, in dem praktisch alle Staaten der Welt vertreten sind, um über die Probleme der Welt zu diskutieren und nach einer Lösung zu suchen, ist die UNO. Bei allen Schwächen und Mängeln, die man durchaus kritisieren kann: Wenn es die UNO nicht gäbe, müsste man sie erfinden.

Die Schweiz trat der UNO als Nachzüglerin bei. Hat ihr das nicht geschadet? 
Das glaube ich nicht. Wir sind das 191. von 193 Mitgliedern, aber das realisieren viele gar nicht. Dank dem Standort Genf wurden wir stets als der UNO nahestehend betrachtet. Wir waren nicht einfach ein Beobachter, sondern Mitglied in vielen Unterorganisationen. Wir sind nur der politischen UNO ferngeblieben. Und wir sind das einzige Land, in dem das Volk über den Beitritt entscheiden konnte. Das verleiht unserer Mitgliedschaft eine demokratische Legitimation.

General Assembly meeting:
 Strengthening of the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations: draft resolution (A/65/L.82)

Alt Bundesrat Joseph Deiss als Vorsitzender der UNO-Generalversammlung. Bild: UN Photo/Devra Berkowitz

Ihre Amtszeit nähert sich dem Ende. Was bleibt Ihnen in besonders guter Erinnerung? 
Ein Highlight war die Präsidentschaft von alt Bundesrat Joseph Deiss in der Generalversammlung im Jahr 2010/11. Feedback und Echo aus den Reihen der Mitglieder sind auch heute noch, vier Jahre später, sehr positiv. Sie wird als mustergültige Präsidentschaft betrachtet.

In der Schweiz selber hat man sie dagegen kaum zur Kenntnis genommen.
Das Echo im Ausland war bedeutend stärker und positiver als in der Schweiz. Man sieht einmal mehr, dass der Prophet im eigenen Land wenig zählt.

«Der UNO-Generalsekretär ist das vielleicht wichtigste Amt auf der Welt, es ist nur logisch und legitim, mehr Transparenz und ein wenig Demokratisierung in den Prozess einbringen zu wollen.»

Gibt es weitere Highlights? 
2012 hat die Gruppe der Small 5 (Anm. der Red.: Costa Rica, Jordanien, Singapur, Liechtenstein, Schweiz) eine Resolution zu Reformen der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrats präsentiert. Wir mussten sie zurückziehen, doch die Bemühungen für mehr Transparenz im Sicherheitsrat waren eine sehr positive Erfahrung. Wir haben uns trotz dem zwischenzeitlichen Scheitern wieder aufgerappelt und sind noch stärker geworden. Die Gruppe mit dem neuen Namen ACT (Accountability, Coherence, Transparency) zählt inzwischen 24 Staaten und hat deutlich grösseren Einfluss auf den Sicherheitsrat als zuvor. Hier konnten wir etwas bewegen und erreichen.

Ein weiteres Projekt ist die Reform der Wahl des Generalsekretärs. 
Sie verläuft heute ähnlich intransparent wie jene des Papstes, nur dass der weisse Rauch aus dem Sicherheitsrat aufsteigt und nicht aus dem Vatikan. Der UNO-Generalsekretär ist das vielleicht wichtigste Amt auf der Welt, es ist nur logisch und legitim, mehr Transparenz und ein wenig Demokratisierung in den Prozess einbringen zu wollen. Ich bin überzeugt, dass die nächste Wahl Ende 2016 anders verlaufen wird als bisher.

Haben Sie dafür konkrete Anhaltspunkte? 
In Gesprächen mit vielen Kollegen und Kolleginnen stösst die Forderung nach mehr Transparenz auf ein sehr grosses Echo. Der Nährboden für eine Veränderung ist vorhanden. Wie genau das neue Modell aussehen wird, kann ich heute noch nicht sagen. Natürlich wird es keine Revolution geben. Denn das Vorrecht des Sicherheitsrats, eine Wahlempfehlung an die Generalversammlung abzugeben, ist in der Charta verankert. Ich kann mir aber vorstellen, dass es Hearings mit potenziellen Kandidaten und Kandidatinnen geben wird. Dadurch erhält der Sicherheitsrat ein Feedback, wer in der Generalversammlung mehr Rückhalt geniesst und wer weniger. Darüber wird er sich nicht einfach hinwegsetzen können.

Sie sind sehr aktiv auf Twitter. Kollidiert das nicht mit ihrer Rolle als Diplomat? 
Ich bin nicht der Einzige, sondern in der UNO in bester Gesellschaft. Twitter ist ein interessantes Medium für kurze, prägnante und auch etwas humorige Botschaften. Mit Facebook kann ich nichts anfangen, aber Twitter interessiert mich, auch als Informationsmedium. Man ist auf einen Blick über aktuelle Ereignisse informiert.

Sie werden auf Ihrem nächsten Posten nicht nur für Laos und Kambodscha, sondern auch für Myanmar zuständig sein. Dort gibt es derzeit grosse Veränderungen. 
Sie sind ein Grund, warum das Land auf meiner Wunschliste stand. Solche Situationen des Umbruchs und Übergangs sind für einen Diplomaten das Salz in der Suppe. Im nächsten Herbst finden Wahlen statt, alle hoffen, dass sie offen, fair und demokratisch verlaufen werden.

Der Wechsel vom Prestigeposten in New York wird bedeutend sein.
Ich habe nirgends so viel gelernt als Diplomat wie hier bei der UNO, obwohl ich seit fast 30 Jahren in diesem Metier tätig bin. Es gibt kaum einen anderen Ort, an dem man derart interessante Gesprächspartner findet. Und die Stadt New York wird mir fehlen, mir steht in Yangon ein ziemlicher Kulturschock bevor. Dennoch reizt es mich, wieder einmal «Feldarbeit» zu machen. Den unter Diplomaten scherzhaft «Estée Lauder Circuit» genannten Ablauf New York – Paris – London überlasse ich gerne den anderen.

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